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產(chǎn)品圖片：

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我國學者對科技創(chuàng)新政策進行了多方位的研究，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是對我國科技創(chuàng)新政策內(nèi)容結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)。蘇敬勤、李曉昂等基于內(nèi)容分析的方法對中央和地方的科技創(chuàng)新政策構(gòu)成進行了對比和分析；王超、許海云等基于形式概念分析的理論，運用內(nèi)容結(jié)構(gòu)的研究方法，系統(tǒng)分析了科技創(chuàng)新政策內(nèi)容的結(jié)構(gòu)特點并展示了科技創(chuàng)新政策中政策類目的關聯(lián)程度以及政策類目之間的包含即延伸關系。二是對我國科技創(chuàng)新政策績效的研究。仲為國、彭紀生收集了1978-2006年之間中央的科技創(chuàng)新政策共422項，通過量化研究，利用擴展的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)研究了政策協(xié)同與技術績效之間的關系；徐喆、李春艷基于政策相互作用視角，對我國科技創(chuàng)新政策的演變進行了分析，發(fā)現(xiàn)不同部門之間所制定的政策具有較強的互補作用，而且不同部門之間的科技創(chuàng)新政策互相作用所得到的結(jié)果對創(chuàng)新呈現(xiàn)負面的影響，而不同的科技創(chuàng)新政策目標和工具的使用也帶來了差異顯著的結(jié)果；張芳、鄒俊等從供給政策、需求政策和環(huán)境政策三個維度，運用熵值法對地方政府科技創(chuàng)新政策的績效進行了評估。三是對科技創(chuàng)新政策與科技法治建設之間的沖突進行了研究。有學者認為科技創(chuàng)新政策在某種程度上代替了科技法律的職能，而科技立法的欠缺又強化了科技創(chuàng)新政策的法律性。但科技創(chuàng)新政策畢竟不能代替法律，在法律意義上往往不具備法律效益。因此學者們呼吁加強科技立法，理順科技創(chuàng)新政策與科技法律之間的關系，對這方面研究的學者主要有侯強和彭輝。雖然學界對科技創(chuàng)新政策有多方面的研究，但對于科技創(chuàng)新政策沖突的研究卻相對較少。徐喆、李春艷的基于政策相互作用視角的研究對科技創(chuàng)新政策沖突的研究具有一定的意義，但其并不是專門針對科技創(chuàng)新政策沖突的研究。因此，對科技創(chuàng)新政策沖突進行研究，分析政策沖突產(chǎn)生的內(nèi)在機理，并探索科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌路徑十分重要。

二、科技創(chuàng)新政策沖突的政策學分析

我國學者主要從三個方面對公共政策沖突的原因進行了分析：一是對公共政策的體制性因素進行分析。胡象明認為政治體制之間的摩擦、政策制定部門之間缺乏必要的橫向協(xié)調(diào)以及在政策執(zhí)行過程中沒有做好信息反饋是造成政策沖突的重要原因。錢再見也在此基礎上提出，在政策制定過程中，政策信息的公開與共享是公共政策執(zhí)行過程得以有效運行的基礎，而相反，政策信息的阻隔與封鎖會“直接造成政策沖突，甚會導致政策的失敗”。程杞國認為制度不完善也是政策沖突產(chǎn)生的原因之一，在制度完善的政策環(huán)境中，政策主體制定的政策具有較為清晰的邊界，政策都在法定程序中運行，因此政策之間相互沖突的可能性較小。二是從中央與地方、部門之間利益關系的角度對政策沖突進行分析。一些學者認為政策沖突是由于中央與地方之間或各部門之間受到權(quán)力、利益的驅(qū)使，“爭奪對分工并不明確的某項工作的管轄權(quán)”。在中央向地方分權(quán)的過程中，一旦缺乏有效的制度機制或法律體系來規(guī)范地方政府的行為，就會導致“上有政策，下有對策”的地方保護主義等政策利益博弈行為愈演愈烈。再次，是從政策制定主體的角度出發(fā)去解釋公共政策沖突的產(chǎn)生。袁明旭除了從官僚組織體系的獨立性與封閉性以及官僚組織權(quán)力控制的等級性使官僚制功能失調(diào)等角度去分析政策沖突產(chǎn)生的原因。他也注意到官僚的自利性、有限理性以及官僚的偏見對公共政策沖突的影響。他認為理想中，官員具有公共精神，能夠根據(jù)環(huán)境和問題的變化做出必要的調(diào)整，而在實踐中，由于官僚體系的非人格化管理，官員刻板的遵循規(guī)章制度，難以做出相應的調(diào)整，因此官僚們反而會通過制定大量的政策來“降低風險，保護自己”，這就為政策沖突提供了可能性。在公共政策沖突的治理方面，學者們主要從體制、利益關系調(diào)整和溝通反饋機制等方面提出對策。具有代表性的觀點如改革政策制定體制，加強各政策制定部門的相互協(xié)調(diào)，做好執(zhí)行過程的信息反饋工作。除此之外，也要在承認中央與地方利益區(qū)別的基礎之上，尋找地方利益和中央利益之間的均衡點，協(xié)調(diào)政策之間的沖突。近年來，也有學者將目光轉(zhuǎn)向政策沖突中政府的行為。政策沖突造成了政策執(zhí)行秩序的混亂，政策的矛盾與沖突也改變了政府的執(zhí)行行為。竺乾威通過分析“拉閘限電”案例，對地方政府在“節(jié)能減排”與“地方經(jīng)濟發(fā)展”這兩個相互矛盾的政策目標下的執(zhí)行行為進行探討，以此“透視”權(quán)力體系中的上下級關系，并強調(diào)政策影響應在不同階段得到評估。曾凡軍在此基礎上，將政策沖突下地方政府的執(zhí)行行為歸結(jié)為錦標賽體制，認為地方政府行為的組織基礎和制度環(huán)境都源于錦標賽體制使政策制定與執(zhí)行碎片化。另外，在政府行為與錦標賽體制二者之間也依靠目標責任制、政績及政治晉升等紐帶維系，因此，需要引入“整體性治理”理念，實現(xiàn)基層整體性治理?？萍紕?chuàng)新政策沖突是公共政策沖突的一個組成部分，同樣存在著多種難以規(guī)避的問題。因此，本研究主要基于公共政策沖突的理論基礎，對科技創(chuàng)新政策之間的沖突進行分析，并深刻挖掘科技創(chuàng)新政策沖突背后的底層邏輯，從而為科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌提供一定的緩和路徑。

三、科技創(chuàng)新政策沖突的內(nèi)在機理

通過文獻梳理并對相關科技創(chuàng)新政策進行仔細研讀，基于公共政策沖突的視角，本文認為科技創(chuàng)新政策之間所存在的矛盾與沖突，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）多樣與復雜的科技創(chuàng)新環(huán)境

創(chuàng)新能力是衡量一個國家綜合國力的重要指標。我國將“創(chuàng)新”放在五大發(fā)展理念，充分展現(xiàn)了我國經(jīng)濟社會發(fā)展以及重要領域的突破對科技創(chuàng)新提出的迫切要求，這就需要我國把加快科技創(chuàng)新政策供給，促進科技快速發(fā)展作為科技領域的重要工作，這就決定了科技創(chuàng)新政策的制定具有未有的多樣性與復雜性。多樣性主要體現(xiàn)在我國的科技創(chuàng)新不僅要立足國內(nèi)，還要瞄準前沿，要不斷吸收國內(nèi)外好的科技創(chuàng)新成果，促進科技創(chuàng)新實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。這就要求擁有良好的具有引導力的科技創(chuàng)新政策來促進，科技創(chuàng)新政策的制定既包括了科技創(chuàng)新資金分配、科技創(chuàng)新人才管理，同時也在向科研機構(gòu)建設、科研條件和科研基礎平臺建設、科技成果轉(zhuǎn)化、科技合作等多方面的領域擴展，逐漸形成一個多方位、多層次的科技創(chuàng)新政策體系。復雜性主要體現(xiàn)在我國的科技創(chuàng)新政策領域偏于實踐，而對科技創(chuàng)新政策理論研究則相對欠缺。這就造成了我國科技創(chuàng)新政策領域發(fā)展質(zhì)量不高，科技創(chuàng)新政策發(fā)揮推動作用力量較弱?？萍紕?chuàng)新政策的制定水平對于科技創(chuàng)新的發(fā)展具有重要作用，而目前世界科技發(fā)展的迅速性導致科技發(fā)展周期迅速縮短、科技創(chuàng)新組織模式迅速變遷，這就造成了我國一些低水平的科技創(chuàng)新政策的落后，失去了其有效的推動作用。不同部門、不同層次的科技創(chuàng)新政策之間的不協(xié)調(diào)也是增加科技創(chuàng)新政策復雜性的重要原因。科技創(chuàng)新政策的多樣性與復雜性是導致科技創(chuàng)新政策沖突的客觀原因。

（二）政策偏好與央地博弈

中央政府和地方政府具有不同的政策偏好，這源于中央和地方在政策目標和利益取向上的不同，一項科技創(chuàng)新政策在不同層級的政府眼中所發(fā)揮的作用是不盡相同的。牛忠志認為由于地方政府的科技創(chuàng)新政策能夠直接作用于當?shù)氐钠髽I(yè)，目標比較明確，反映更加迅速，手段也更加直接，從而在推動科技發(fā)展方面與中央科技創(chuàng)新政策相比能夠取得更加有效的效果。也有學者持*相反的觀點，李建民、陳敏認為地方政府在政績考核的壓力下，往往會以GDP總量為主要追求目標，而在此背景下，地方政府對科技投入的熱情并不高，這就造成了科技創(chuàng)新政策在地方的實施效果大打折扣，在科技創(chuàng)新政策的制定上也遠遠落后于中央政府。中央與地方之間的科技創(chuàng)新政策沖突主要源于中央與地方之間的利益博弈，中央政府與地方政府在公共政策制定上的目標偏差導致政策執(zhí)行的失靈。中央政府統(tǒng)籌全局，代表著國家的整體利益，因此中央政府所制定的科技創(chuàng)新政策往往是具有全局性的重大指導性的長遠政策規(guī)劃，其實施也具有穩(wěn)定性。而地方政府也是一個利益主體，也有自己的利益考量，在政治錦標賽體制下，各地方政府都不甘落后，努力發(fā)展經(jīng)濟，但是由于地方政府官員短暫的任期制以及謀求晉升的強烈心理動機，導致了地方官員以短期經(jīng)濟效益為重點，而對那些回報周期長的領域則缺乏熱情。科技創(chuàng)新的突破不是一朝一夕的事，而是需要持續(xù)的投入并具有較長的回報期，而這往往不是地方政府官員所選的目標，這就能夠解釋雖然國家出臺了明確的科技創(chuàng)新政策，但政策在地方卻不能有效發(fā)揮效用的現(xiàn)象。

（三）制定主體多元催生利益分化

科技創(chuàng)新政策的制定處于一個動態(tài)復雜的環(huán)境之中，一項科技創(chuàng)新政策的制定往往不是一個部門單獨完成的，而是涉及人大、國務院、國家科技教育小組以及人民團體?？萍紕?chuàng)新政策的制定過程也極其復雜，目前主要科技創(chuàng)新政策的出臺部門為科技部、財政部以及發(fā)改委，其被稱為科技政策合作關系的“鐵三角”。除此之外，科技創(chuàng)新政策的制定還涉及教育部、商務部、人社部、生態(tài)環(huán)境部、工信部、住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、稅務總局、市場監(jiān)督管理總局以及科協(xié)、中科院和國家自然科學基金委等部門。這些部門在科技創(chuàng)新政策制定過程中發(fā)揮著*的作用。一項科技創(chuàng)新政策需要長遠規(guī)劃，同時需要多種配套政策，其中包括科技創(chuàng)新資金的分配、科技創(chuàng)新人才的培養(yǎng)、科技創(chuàng)新機構(gòu)的建設與運營、以稅收優(yōu)惠來促進科技創(chuàng)新、科技創(chuàng)新成果獎勵辦法、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化實施辦法、科技創(chuàng)新成果推廣以及各個領域的科技創(chuàng)新技術檢測標準制定等方面?？萍紕?chuàng)新政策制定部門的多元化增加了科技創(chuàng)新政策制定的難度，決定了科技創(chuàng)新政策制定過程必然是多部門間利益博弈的過程。而科技創(chuàng)新政策的實施則更加凸顯了科技創(chuàng)新政策所存在的沖突?？萍紕?chuàng)新政策的執(zhí)行部門對科技創(chuàng)新政策有不同程度的響應。如果科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行結(jié)果對其部門來說能夠突出政績顯示，科技創(chuàng)新政策就會得到良好的執(zhí)行；如果科技創(chuàng)新政策執(zhí)行所帶來的政策收益小于所投入的政策實施成本，就會導致科技創(chuàng)新政策執(zhí)行部門的推諉與塞責，從而導致政策沖突，這也體現(xiàn)出了各政府部門的自適應性行為。

四、科技創(chuàng)新政策沖突的統(tǒng)籌路徑

我國科技創(chuàng)新政策之間的沖突不利于形成一個協(xié)調(diào)順暢的科技創(chuàng)新體系，不利于我國科技的進步與發(fā)展，科技創(chuàng)新政策之間的沖突往往成為科技創(chuàng)新的阻礙?？萍紕?chuàng)新政策之間的沖突是客觀存在且不可避免，*消除政策沖突是很難的一件事情，因此，我們認為科技創(chuàng)新政策之間的沖突雖然無法消除，但卻可以緩和。因此，如何緩和科技創(chuàng)新政策之間的沖突，為我國的科技創(chuàng)新營造良好的發(fā)展環(huán)境就顯得十分重要。本文主要提出三個方面的統(tǒng)籌路徑：

（一）及時進行科技創(chuàng)新政策清理

科技創(chuàng)新政策清理指的是針對創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新客體等已經(jīng)發(fā)生改變從而導致政策本身已經(jīng)難以推動當前社會的創(chuàng)新發(fā)展，政策的繼續(xù)執(zhí)行成本大于收益，而且還會給社會創(chuàng)新環(huán)境造成不良影響的政策進行修訂、廢止等措施，從而提高科技創(chuàng)新政策的科學性，提高我國科技創(chuàng)新水平。由于當前國家之間的科技競爭日益激烈，科學技術發(fā)展也日新月異，導致科技成果更新?lián)Q代越來越快，科技創(chuàng)新組織方式迅速變遷，由此導致我國的科技創(chuàng)新政策也處于急劇變革之中。以前的部分科技創(chuàng)新政策對目前的科學技術創(chuàng)新的推動作用越來越弱，甚一些科技創(chuàng)新政策的存在已經(jīng)成為當前科技創(chuàng)新發(fā)展的阻礙，因此對當前的科技創(chuàng)新政策進行統(tǒng)一的審查和清理就顯得尤為必要?？萍紕?chuàng)新政策的清理主要遵循以下步驟：先要根據(jù)當前的科技發(fā)展環(huán)境對那些發(fā)布較早的科技創(chuàng)新政策進行仔細研讀，對那些政策環(huán)境已經(jīng)明顯發(fā)生變化，科技創(chuàng)新政策的繼續(xù)實施不再對科技發(fā)展產(chǎn)生激勵的政策條款進行修改后再公布，對那些已經(jīng)沒有修改必要的科技創(chuàng)新政策及時廢止；其次要對中央各部門發(fā)布的科技創(chuàng)新政策進行審查，對那些互相沖突，不利于科技創(chuàng)新的科技創(chuàng)新政策督促相關部門進行整改，對那些利用科技創(chuàng)新政策進行利益部門化的行為進行堅決查處，并對相關科技創(chuàng)新政策進行廢止；后，各地方政府部門要仔細審查本地區(qū)的科技創(chuàng)新政策，要跟上中央科技創(chuàng)新政策發(fā)展的步伐，同時地方的科技創(chuàng)新政策不能違背中央的科技創(chuàng)新精神，對于那些與中央科技創(chuàng)新政策精神相違背的政策進行及時的整改，同時地方政府也要仔細審查不同部門間的科技創(chuàng)新配套政策，對落后以及造成沖突的科技創(chuàng)新政策及時整改和廢止。

（二）明晰中央和地方科技管理事權(quán)和職能定位

科技創(chuàng)新政策沖突在很大一方面是中央和地方之間的政策沖突，如何處理好中央和地方的關系，理順中央科技創(chuàng)新政策和地方科技創(chuàng)新政策之間的執(zhí)行邏輯對于形成協(xié)調(diào)順暢的科技創(chuàng)新體制關重要。因此，要明晰中央和地方在科技管理方面的事權(quán)，明確中央和地方在推動科技創(chuàng)新過程中的職能定位。中央所制定的科技創(chuàng)新政策是具有全局性、長遠性、指導性的政策規(guī)劃，其主要政策指向在于關乎國家重大利益的科技項目以及國家整體的科技發(fā)展水平，其有自己的政策目標。而地方政府的科技創(chuàng)新政策主要是為了提高本行政區(qū)域內(nèi)的科技創(chuàng)新水平，提高本地區(qū)的創(chuàng)新競爭力，從而提高本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，提升政績。但是由于地方政府GDP上的邏輯，導致科技創(chuàng)新政策往往不能夠得到良好的貫徹，因此要強化地方政府的科技創(chuàng)新職能，提升地方政府的科技創(chuàng)新政策執(zhí)行力度。要轉(zhuǎn)變對地方政府的考核邏輯，對于地方政府的政績要進行全面的考核，將創(chuàng)新水平納入其考核指標之中，以此來轉(zhuǎn)變地方政府短視的行為邏輯。要以科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行力度，科技創(chuàng)新政策資金的使用效率以及科技創(chuàng)新政策成果豐富程度來對地方政府的創(chuàng)新水平進行綜合考核，而不是單單以科技成果作為考核指標，從而提高地方政府對科技創(chuàng)新政策的執(zhí)行力度。除此之外，中央要給地方一定的創(chuàng)新自主權(quán)，鼓勵他們進行多種形式的創(chuàng)新模式試驗，鼓勵地方政府不斷探索、總結(jié)科技創(chuàng)新實踐經(jīng)驗，形成有特色的科技創(chuàng)新模式，為制定出更加符合當前科技發(fā)展現(xiàn)狀的科技創(chuàng)新政策提供實踐基礎，從而提高我國的科技創(chuàng)新政策制定水平，推動我國科技創(chuàng)新的進步。

（三）建立科技創(chuàng)新政策綜合協(xié)調(diào)機制

由于科技創(chuàng)新政策的制定主體多樣化，也就導致了科技創(chuàng)新政策目的的多元化，如何保證不同的制定主體的科技創(chuàng)新政策后形成政策合力，對我國的科技創(chuàng)新形成促進作用，對其政策制定過程進行綜合協(xié)調(diào)就顯得十分必要。針對科技創(chuàng)新政策的制定過程，各部門之間要加強溝通與綜合協(xié)調(diào)，對于各部門制定的科技創(chuàng)新政策要進行充分的論證，力爭將科技創(chuàng)新政策沖突減小。國家科技教育小組要加強科技創(chuàng)新政策制定的協(xié)調(diào)力度和政策沖突性審查，針對互相沖突的科技創(chuàng)新政策要督促相關部門進行及時整改。每個政策制定主體都有自己的利益考量，要打破各個部門固有的利益藩籬絕非易事，因此要加強對各個政策制定主體的約束。要加強對各個部門制定的科技創(chuàng)新政策的評估力度，必要時可以引進第三方專家對科技創(chuàng)新政策進行政策一致性評估，保證各個部門所構(gòu)成的科技創(chuàng)新政策集合的有效性。